Traitement du processus législatif aux États-Unis

30 janvier 2025 | Atul Bhatia, CFA


Partager

Chaque administration entre en fonction avec des objectifs politiques ambitieux. Mais il faudra peut-être faire beaucoup de compromis pour transformer les objectifs en politiques.

Processing the U.S. legislative process

Points importants
  • Quatre groupes font partie du processus législatif : le président, la Chambre des représentants, le Sénat et les tribunaux.
  • Même si les deux chambres du Congrès sont contrôlées par les républicains, rien ne garantit que l’administration Trump aura le champ libre vers le succès législatif.
  • Le recours à la réconciliation et aux décrets-lois sera important, mais il ne faut pas oublier le recours au processus législatif traditionnel.

À titre de rappel, quatre principaux acteurs dominent le paysage législatif américain : la Chambre des représentants, le Sénat, le président et les tribunaux. Même si le parti républicain contrôle les trois premières institutions (et qu’il a eu beaucoup de succès devant les tribunaux), chacune de ces institutions présente des particularités qui compliquent l’élaboration des lois, même pour un parti majoritaire.

La Chambre des représentants est composée de 435 membres élus pour un mandat de deux ans. Sur le plan institutionnel, la Chambre est régie par son président et le « Comité des règles ». Ces deux acteurs exercent un contrôle important sur les lois qui seront envisagées et peuvent influencer fortement leur probabilité d’adoption. Il y a des façons de contourner le président de la Chambre, mais elles sont lentes et compliquées. Sur le plan politique, les circonscriptions de la Chambre des représentants ont tendance à favoriser fortement un parti politique, ce qui rend de nombreux membres plus vulnérables aux attaques de la part de leur propre parti que de l’autre extrémité du spectre politique. Il en résulte une tendance à des opinions plus « radicales » de la part des membres de la Chambre.

Les 100 sénateurs américains sont quant à eux élus pour un mandat de six ans et un tiers des membres du Sénat est choisi tous les deux ans. Les sénateurs sont élus à l’échelle de l’État, ce qui tend à récompenser les candidats plus modérés qui jouissent d’un large soutien populaire. Sur le plan institutionnel, le Sénat est défini par l’obstruction systématique, un obstacle procédural qui exige une majorité qualifiée de 60 voix pour l’adoption de la plupart des projets de loi.

Compte tenu de la composition actuelle du Sénat, l’obstruction signifie que les projets de loi doivent recevoir l’appui des deux partis pour être adoptés. Sans cet appui, toutefois, les votes républicains suffiraient. L’obstruction systématique existe parce qu’elle est tolérée; en effet, il existe une procédure parlementaire appelée l’« option nucléaire » qui peut éliminer la restriction au moyen d’un vote à la majorité simple. À ce jour, l’obstruction systématique à l’égard de la plupart des lois a survécu, même si elle a été éliminée pour la confirmation de juges et certaines mesures budgétaires.

Le rôle du président dans l’élaboration des lois est relativement simple : les approuver ou mettre son véto. Un projet de loi approuvé devient loi. Un véto présidentiel ne peut être annulé que par une majorité des deux tiers des sénateurs et des membres de la Chambre. Les vétos présidentiels sont de plus en plus rares depuis l’après-guerre. Le président Harry Truman, par exemple, a rejeté 250 projets de loi dans les années 40 et 50, et le Congrès a renversé une douzaine de ces vétos. Pour Ronald Reagan dans les années 80, ces chiffres étaient respectivement de 78 et de 9, tandis que Barack Obama a opposé son véto à 12 projets de loi, et un seul de ces vétos a été renversé.

Le recul de l’utilisation du droit de véto est en grande partie attribuable à une meilleure coordination entre la Chambre des représentants, le Sénat et le président. Les législateurs ont de plus en plus tendance à soumettre des projets de loi clé en main, faisant progresser uniquement ceux pour lesquels l’approbation du Congrès et de la présidence est certaine (ou presque certaine, à leur avis). Essentiellement, le droit de véto du président est utilisé dès le départ pour façonner le type de projet de loi que le Congrès examine, ce qui élimine la nécessité de rejeter officiellement des projets de loi plus tard dans le processus.

Enfin, une loi ou des dispositions précises peuvent encore être annulées par les tribunaux si elles sont jugées inconstitutionnelles. Le niveau exact de contrôle que les tribunaux appliquent varie selon le cas, et la Cour moderne a tendance à faire preuve de déférence à l’égard des lois économiques.

Comparaison des deux chambres du Congrès des États-Unis
  Chambre des représentants Sénat
Sièges 435; tous les districts de chaque État sont représentés. 100; deux représentants de chaque État sont élus.
Durée du mandat Deux ans. Tous les membres doivent se soumettre à des élections tous les deux ans. Six ans. Tous les deux ans, un tiers des membres doit se soumettre à des élections.
Limite procédurale essentielle à l’adoption des lois Le président de la Chambre et le Comité des règles déterminent l’ordre du jour et les règles des débats. L’obstruction systématique exige 60 votes pour l’adoption de la plupart des projets de loi.
Risques électoraux En grande partie à l’intérieur des partis. Les membres ont tendance à être plus partisans. Habituellement plus centristes. Les membres ont tendance à refléter les tendances centrales de l’électorat des États.
Influence de la Maison-Blanche Élevée pour la plupart des questions soulevées. Les impôts, les dépenses et les déficits sont généralement des points litigieux Modérée. La question porte en grande partie sur l’élimination potentielle de l’obstruction systématique.
Enjeux à surveiller La hausse du plafond de la dette. Les baisses d’impôt qui ne sont pas accompagnées de réductions des dépenses. L’envergure de toute expansion du déficit. Les obstructions systématiques. Le contournement de la règle de Byrd en ce qui a trait à la réconciliation.

Source – RBC Gestion de patrimoine

Les politiciens changent, mais la politique est éternelle

Comme les deux chambres du Congrès sont contrôlées par les républicains, l’administration Trump, en théorie, devrait avoir le champ libre sur le plan législatif. En pratique, toutefois, la situation est plus compliquée.

La majorité républicaine à la Chambre des représentants est faible, mais, selon nous, probablement fiable sur de nombreuses questions. La politique moderne est une affaire de votes et d’argent, et la combinaison du Political Action Committee (PAC) d’Elon Musk et de la popularité du président Trump auprès de son parti constituent des pressions importantes sur les membres républicains de la Chambre des représentants pour qu’ils respectent la ligne de parti.

Les républicains conservent une petite mais puissante majorité à la Chambre des représentants
Les républicains conservent une petite mais puissante majorité à la Chambre des représentants

Le graphique à barres montre les sièges occupés par les démocrates et ceux que détiennent les républicains à la Chambre des représentants des États-Unis en date de janvier 2024. Les démocrates détiennent 215 sièges et les républicains, 219; un siège est vacant.

Source – Chambre des représentants des États-Unis

Cette influence combinée est particulièrement forte pour les représentants des circonscriptions dont la base est fortement républicaine. Aux États-Unis, les élections au Congrès se déroulent habituellement en deux étapes : une élection primaire où chaque parti tient un vote pour choisir son candidat officiel, puis une élection générale entre tous les candidats admissibles au scrutin. Dans les circonscriptions qui tendent fortement vers un parti, l’élection primaire est en fait l’élection finale, puisque le candidat du parti dominant occupera presque certainement le poste.

Pour la plupart des enjeux, la menace d’être vaincu aux primaires ou de faire face à un concurrent appuyé par Donald Trump et financé par Elon Musk est probablement suffisante pour maintenir intacte la faible majorité républicaine à la Chambre des représentants. Selon nous, ce sera sur les questions budgétaires que la voie législative se compliquera.

Il existe deux courants opposés en matière de collecte de votes sur le budget. Premièrement, les importants déficits budgétaires sont une abomination pour de grandes portions du Congrès et des électeurs. Deuxièmement, garder les valves ouvertes des fonds gouvernementaux pour les électeurs est une fonction clé du Congrès; pour la plupart des membres, la différence entre des dépenses gouvernementales inutiles et des dépenses nationales essentielles est de savoir si les emplois seront créés dans sa circonscription ou dans celle d’un autre.

Ces deux réalités feront en sorte qu’il sera très difficile, à notre avis, de faire adopter de grands changements budgétaires à la Chambre : tenter de trouver la juste combinaison de réductions d’impôt et de dépenses ainsi que de niveaux de déficit qui seront acceptables pour les républicains devrait être très difficile, d’autant plus que la faible minorité ne permet que quelques abstentions de vote. La menace d’être vaincu aux primaires a moins de succès pour les questions budgétaires, car il est peu probable qu’un candidat à la Chambre des représentants qui vote contre un programme fédéral créateur d’emplois dans sa circonscription remporte son élection. Le candidat se retrouverait donc pris entre l’arbre et l’écorce.

Au Sénat, les complications sont différentes, mais tout aussi réelles.

Le principal problème est que les sénateurs doivent composer avec un calcul électoral distinct. Les deux tiers de la Chambre ont sécurisé leur siège pendant au moins quatre ans et les sénateurs de la plupart des États sont moins menacés par les attaques des membres plus radicaux de leur propre parti. Ainsi, les sénateurs sont mieux en mesure de résister aux pressions de la Maison-Blanche.

La principale question politique pour le Sénat est d’éliminer l’obstruction systématique; tant qu’un projet de loi nécessitera 60 votes, les démocrates auront un levier. Mais éliminer l’obstruction systématique – qui fait partie du Sénat depuis sa constitution – est risqué, étant donné que les républicains ont une faible majorité et que les élections de mi-mandat ont tendance à favoriser le parti minoritaire. Pour les sénateurs qui cherchent à prolonger leur carrière au sein de l’institution, aliéner leurs collègues et modifier l’équilibre du pouvoir en faveur du parti majoritaire est une arme à double tranchant.

Les républicains renversent le Sénat, mais font toujours face à une obstruction systématique
Les républicains renversent le Sénat, mais font toujours face à une obstruction systématique

Le graphique à barres montre les sièges occupés par les démocrates et ceux que détiennent les républicains au Sénat des États-Unis en date de janvier 2024. Les démocrates détiennent 47 sièges (y compris deux sénateurs indépendants dont les opinions s’arriment actuellement à celles des démocrates) et les républicains en détiennent 53.

Source – Sénat des États-Unis

Une route longue et sinueuse

Fondamentalement, le programme économique de l’administration Trump peut être mis en œuvre de trois manières.

La première consiste à suivre le processus législatif complet décrit ci-dessus. À l’exception d’une modification constitutionnelle, il s’agit de la forme d’autorisation la plus robuste possible en vertu des lois américaines, et elle serait probablement à l’abri de la plupart des contestations.

Pour la nouvelle administration, cette voie a deux principaux inconvénients. Premièrement, un projet de loi nécessiterait probablement des compromis importants avec les démocrates pour éviter l’obstruction systématique. Deuxièmement, c’est un processus lent. Les négociations prennent du temps, tout comme les mécanismes d’examen des comités et les procédures parlementaires. Pour ces raisons, nous estimons peu probable qu’il s’agisse de la première approche de l’administration en matière de mise en œuvre, même si nous croyons qu’elle devra suivre les lois traditionnelles pour au moins une partie de son programme.

La deuxième manière est un processus législatif accéléré appelé « réconciliation ».

La réconciliation est une procédure complexe qui élimine l’obstruction à l’égard de certains types de projets de loi financiers, qui peuvent ainsi être adoptés par le Sénat à une majorité simple. L’objectif est de s’assurer que les aspects financiers essentiels du fonctionnement du gouvernement et du Trésor ne sont pas pris en otage par un parti minoritaire. La Congressional Budget Act établit des paramètres clés pour les projets de loi faisant l’objet de la réconciliation, notamment la nécessité qu’ils portent sur le plafond de la dette, les dépenses ou les revenus, et limite la réconciliation à un projet de loi par sujet chaque exercice. En vertu de la Loi, les objectifs budgétaires généraux sont détaillés dans une résolution et les comités législatifs sont ensuite chargés de modifier les lois qui relèvent de leur compétence afin de concilier les objectifs budgétaires avec la réalité juridique.

En plus des exigences ci-dessus, les projets de loi visés par la réconciliation sont également assujettis à la règle de Byrd. Il s’agit d’un test à plusieurs volets visant à s’assurer qu’il n’y a pas d’abus. La règle comporte plusieurs éléments, mais les restrictions qui font le plus souvent dérailler le processus de réconciliation sont les suivantes : lorsque des comités ajoutent des amendements hors de leur mandat législatif; lorsqu’aucun changement n’est apporté aux impôts, aux dépenses ou aux déficits; ou lorsque les changements financiers ne sont qu’accessoires à la proposition législative. L’évaluation des répercussions financières du projet de loi est faite par le Congressional Budget Office dans le cadre d’un processus appelé « pointage ».

Dans un premier temps, il incombe au parlementaire du Sénat (un conseiller non élu de la direction du Sénat en matière de règles) de déterminer si les exigences de la règle de Byrd sont respectées. La décision du parlementaire peut être annulée par le vice-président en sa qualité de leader du Sénat, mais c’est extrêmement rare. Cela ne s’est jamais produit depuis 1975. Si le vice-président infirme la décision du parlementaire, une majorité de sénateurs pourrait faire obstacle et rétablir la décision du parlementaire.

Mais ainsi, si le vice-président et la majorité des sénateurs républicains votaient en bloc, il serait possible d’ignorer le parlementaire et d’utiliser le processus de réconciliation pour faire fi de presque toutes les dispositions, qu’elles soient financières ou non. Essentiellement, cela reviendrait à contourner l’obstruction systématique et nous voyons les mêmes arguments institutionnels fondés sur la tradition et l’intérêt politique individuel, ce qui fait qu’il est peu probable, mais pas impossible, que la réconciliation soit élargie de cette façon.

Selon nous, la réconciliation traditionnelle sera probablement davantage un élément du programme de la nouvelle administration (l’avantage de l’imprimatur du Congrès est trop précieux pour être ignoré), mais nous ne pensons pas que cette dernière sera en mesure de regrouper toutes les propositions économiques souhaitées dans un seul projet de loi qui est acceptable pour les républicains à la fois du Sénat et de la Chambre des représentants, et qui cadre avec le processus de réconciliation.

Il reste alors la troisième et dernière manière, soit les décrets-lois. Il s’agit d’un terme général qui désigne toute directive du président à un organisme fédéral de prendre une mesure particulière. Les décrets-lois ont été utilisés tout au long de l’histoire des États-Unis et ont eu une grande incidence : la ségrégation raciale au sein des forces armées américaines a été éliminée par décret, par exemple.

Les présidents républicains ou démocrates ont utilisé intensivement les décrets-lois : Ronald Reagan s’est fié à eux 381 fois, tandis que Bill Clinton y a eu recours 364 fois au total, lors de leurs huit années au pouvoir, respectivement. La première administration Trump a émis 220 décrets-lois au cours de ses quatre premières années, tandis que le total de Joe Biden s’est établi à un peu plus de 160.

Il n’est pas surprenant que les présidents aiment les décrets, car ils permettent d’agir plus rapidement avec une plus grande liberté d’action. Une simple lettre suffit. Les inconvénients sont de deux ordres. Premièrement, la mesure doit être justifiée par la loi ou la Constitution et, deuxièmement, les tribunaux accordent moins de déférence aux décrets présidentiels qui n’ont pas l’appui du Congrès.

Nous ne croyons pas que l’un ou l’autre de ces facteurs posera des obstacles importants à la seconde administration et nous nous attendons à une forte utilisation des décrets-lois pour la mise en œuvre des politiques. Le Congrès a accordé au président d’importants pouvoirs d’urgence ainsi que le pouvoir discrétionnaire de décider s’il y a urgence ou pas. Nous pensons que l’administration utilisera ce pouvoir discrétionnaire, en particulier dans des domaines politiques très médiatisés comme l’immigration et les droits de douane. Les directives ne peuvent servir à dépenser de l’argent ni à modifier l’impôt, car ce sont des prérogatives du Congrès. Mais pour les questions non budgétaires, nous nous attendons à un recours généralisé aux décrets-lois.

Les décrets-lois peuvent aussi servir de solution à court terme. En ce qui concerne les tarifs douaniers, par exemple, nous pensons qu’il y a une probabilité raisonnable qu’ils soient mis en œuvre initialement par un décret fondé sur l’International Economic Emergency Powers Act (IEEPA), avec une autorisation explicite subséquente du Congrès en vertu de la règle de réconciliation. Cette combinaison permettrait une mise en œuvre rapide et rigoureuse des tarifs.

Principales étapes pour l’adoption d’une loi au niveau fédéral
Principales étapes pour l’adoption d’une loi au niveau fédéral
Pour les initiatives politiques qui ne reçoivent pas suffisamment d’appui pour passer à l’étape suivante :
Étapes pour les initiatives politiques qui ne reçoivent pas suffisamment d’appui pour passer à l’étape suivante

Le graphique montre les principales étapes de l’adoption d’une au niveau fédéral aux États-Unis. À la Chambre des représentants, la première étape consiste à convaincre le président de la Chambre des représentants de présenter le projet de loi. Au Sénat, la première étape consiste à coordonner les sénateurs de façon bipartite pour atteindre le minimum de 60 voix. La Chambre des représentants et le Sénat procèdent à des négociations afin d’établir des modalités mutuellement acceptables pour le président de la Chambre et une majorité qualifiée de sénateurs. Après les négociations, les membres ayant présenté le projet de loi confirment que le président signera ce dernier. Sinon, ces membres comptent les votes en faveur. Dans le cas peu probable où il y a une majorité suffisante pour annuler un droit de véto, les membres ayant présenté le projet de loi tentent de faire adopter ce dernier. Dans le scénario le plus probable d’une majorité insuffisante pour annuler un droit de véto, les membres ayant présenté le projet de loi négocient un compromis qui satisfait le président, la majorité de la Chambre des représentants, 60 sénateurs et la Maison-Blanche.

For policy initiatives without a legislative path forward, the White House determines whether there is a legal justification to use an executive order. If there is, the administration can issue the executive order and prepare for legal challenges. If not, backers redraft their plan to make it palatable to Congress as part of a reconciliation bill, with bipartisan Senate support, or through the “nuclear option” of eliminating the filibuster.

Source – RBC Gestion de patrimoine

Et pour l’avenir?

Pour les initiatives politiques qui n’obtiennent pas suffisamment d’appuis pour passer à l’étape suivante, la Maison-Blanche détermine s’il y a une justification juridique au recours à un décret. Le cas échéant, l’administration peut émettre le décret et se préparer à des contestations sur le plan juridique. Si ce n’est pas le cas, les membres ayant présenté le projet de loi reformulent ce dernier pour le rendre acceptable aux yeux du Congrès et ainsi obtenir l’appui des deux partis au Sénat, ou choisissent l’« option nucléaire », qui consiste à éliminer l’obstruction systématique.


Ressources pour les recherches 

Déclarations exigées 

Au Québec, les services de planification financière sont fournis par RBC Gestion de patrimoine Services Financiers. qui est autorisé comme une société de services financiers dans cette province. Dans le reste du Canada, les services de planification financière sont disponibles à travers RBC Dominion valeurs mobilières.